Een cliché en een beleidsidee: Een Vlaams investeringsprogramma voor grote infrastructuurprojecten

Hoe staan jullie tegenover clichés? Ik ben van mening dat clichés best kunnen, maar enkel als ze kloppen als een bus. Hier gaan we dan.

Grote infrastructuurprojecten zijn een wissel op de toekomst.

Zo! Een stevig cliché om deze blogpost aan te vatten. Voorbeelden van grote infrastructuurprojecten zijn snelwegen, schoolgebouwen, ziekenhuissites, energienetwerken, sociale huisvesting of nieuwe stationsomgevingen. Ook spoorwegen, inclusief de wissels.

Waarom klopt het cliché? Een eerste reden is dat grote infrastructuurwerken jarenlang doorwerken. De wissel bepaalt het traject voor decennia. Neem bijvoorbeeld de stedelijke snelwegen die heel Europa bouwde in de jaren ‘70. Deze snelwegen hebben niet alleen geleid tot verloedering van aanpalende buurten, ze hebben ook bijgedragen tot de suburbanisatie. Grote infrastructuurwerken zijn ook een wissel omdat er meestal maar één kans is om het goed te doen. Een slechte investering kan niet zomaar ongedaan worden gemaakt. Voor de stadssnelwegen duurde het zo’n halve eeuw voordat Westerse steden aan de slag gingen met reconversies (meestal overkappingen). Tot slot verteert een slechte investering publieke middelen die beter anders waren besteed. Ook deze opportuniteitskost is belangrijk.

Als grote infrastructuurprojecten een wissel op de toekomst zijn, moeten we zeker zijn dat ze ons op het goede spoor zetten. Een goed investeringsbeleid kijkt daarom verder dan individuele projecten. Individuele projecten moeten passen in een groter geheel. In Vlaanderen ontbreekt zo’n overzicht op grote infrastructuurprojecten.

Nederland of het Verenigd Koninkrijk?

Samen met Lars Dorren (UAntwerpen), Koen Verhoest (UAntwerpen) en Eva Wolf (Universiteit Tilburg) bestudeerde ik de investeringsprogramma’s van Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Dit project kadert in het onderzoeksprogramma van het Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing.

De Nederlandse en Britse investeringsprogramma’s zijn opgebouwd rond twee verschillende centrale mechanismen. Het Nederlandse investeringsprogramma is structuur-gedreven. Door middel van vaste overlegstructuren zet de overheid aan tot afstemming. Het Britse programma is informatie-gedreven. De inventarisatie van het beslist en te beslissen beleid moet actoren motiveren om hun investeringen af te stemmen.

Vlaanderen

Onze studie concludeert dat een Vlaams investeringsprogramma geen nieuwe overlegstructuren moet creëren zoals in Nederland. Een investeringsprogramma moet zoals in het Verenigd Koninkrijk vooral informatie-gedreven zijn. Een informatie-gedreven programma past het best binnen de Vlaamse configuratie. Vlaanderen neemt vandaag immers wel degelijk initiatieven om het infrastructuurbeleid meer integraal te maken, maar een geïntegreerd overzicht ontbreekt.

Wat is er al in Vlaanderen? Op projectniveau legt het decreet complexe projecten een proceslogica op die integraal werken in het projectgebied versterkt. Ook buiten het decreet complexe projecten is multi-disciplinariteit steeds vaker de norm. Binnen beleidssectoren werkt men dan weer aan investeringsagenda’s waarmee men projecten op elkaar af wil stemmen.

Op het Vlaamse, overheidsbrede niveau is er dan weer al heel wat visievorming over grote strategische grote lijnen. Het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (BRV), het Mobiliteitsplan Vlaanderen, de Sustainable Development Goals, de Visie 2050 en het Klimaatsbeleidsplan hebben allemaal ambities met infrastructuurnoden. We gebruiken deze visies en bijhorende infrastructuurnoden echter te weinig om concrete projecten te toetsen.

Beleidsdialoog

Tussen de integrale werking op projectniveau en de Vlaamse strategievorming is er een missing link (nvdr. nog een cliché). Een investeringsprogramma dat zowel de besliste projecten als de projecten in studie samenbrengt, kan de beleidsdialoog voeden; welke projecten zijn in welke fase van besluitvorming? Zijn projecten compatibel? Zijn er lacunes? Welke financiële engagementen gaan we aan? Dergelijke vragen stellen we vandaag te weinig. Discussies over de wenselijkheid en haalbaarheid van projecten zijn teveel beperkt tot een concreet project. Het integrale overzicht ontbreekt en dus ook het integrale beleidsdebat.

Er zijn heel veel mensen die met dit overzicht aan projecten aan de slag kunnen. We hebben overlegstructuren op projectniveau (o.a. decreet complexe projecten), in beleidssectoren, en in adviesraden zoals de SERV en de MoRa. We hebben een regering, een parlement, en heel wat interesse in de burgermaatschappij. Al deze mensen kunnen informatie aanwenden om een beter beleidsdebat te voeren over de wenselijkheid van grote infrastructuurprojecten. En een beter beleidsdebat verhoogt de kans op betere beslissingen.

Mensen in mijn wereld houden van schema’s. Ik ook eigenlijk. De figuur hieronder geeft daarom weer waar we de plaats zien voor een infrastructuurprogramma als geconsolideerd overzicht van grote projecten. De informatie vormt een koppeling tussen visievorming en concrete projecten. We denken dat een expertenraad nodig is om mee de projecten te toetsen aan de grote visies. Ook het Verenigd Koninkrijk heeft een dergelijk orgaan.

Een investeringsprogramma heeft ook nut buiten de Vlaamse Overheid. Lokale en federale overheden weten zo beter wat de Vlaamse overheid van plan is. Misschien zit er wel een win-win in (nvdr bingo! Cliché nr. 3)? Investeringen van overheden kunnen op elkaar afgestemd worden. Zeker kleinere investeringen van lokale overheden kunnen aansluiten op de grote infrastructuurprojecten. Een nieuwe tramlijn bijvoorbeeld kan gecombineerd worden met een aanleg van een marktplein.

Een investeringsprogramma heeft ook nut voor onze ondernemingen. Een programma laat toe om te anticiperen op de publieke aanbestedingen die horen bij dergelijke grote werken. Wanneer bedrijven op voorhand de marsrichting van het infrastructuurbeleid kennen, kunnen ze zich beter organiseren. Als dat weer leidt tot meer offertes, dan is dat ook goed voor de overheid. Voorspelbaarheid kan leiden tot meer competitie in de markt.

Wie neemt de verantwoordelijkheid op?

We denken dat er veel argumenten zijn voor een investeringsprogramma. In het rapport van het Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing kan je onze argumentatie uitgebreid nalezen. Eén element bespraken we niet: namelijk welke Vlaamse administratie dit investeringsprogramma moet opmaken. Ik denk dat de verantwoordelijkheid hetzij bij het departement financiën en begroting (DFB), hetzij bij het departement kanselarij en bestuur (DKB) thuishoort. Een investeringsprogramma moet boven sectoren staan. Van welzijnsinfrastructuur tot milieu en ruimtelijke infrastructuur moet opgenomen worden. Daarom best niet bij één sectoradministratie. Een investeringsprogramma moet ook onafhankelijk van een uitvoeringsorganisatie worden opgemaakt. Het gaat om beleidsadvisering. Daarom best niet bij uitvoerende agentschappen. De keuze tussen DFB en DKB hangt dan weer samen met de keuze tussen een meer financieel georiënteerd of een meer beleidsgericht rapport.

(met dank aan de deelnemers van een inspirerende workshop ‘Integraal investeringsbeleid voor grote infrastructuurprojecten?’, op 6 december 2017 te Brussel (met MOW, Omgeving, W&Z, ABB, FB, PMV, BAM, MoRA, Rekenhof, VLM, Kenniscentrum PPS, Vlaams Parlement, en POM). For the record: De inhoud van deze blog is volledig mijn verantwoordelijkheid).